组建国家林业和草原局：变“多龙治水”为“一龙治水”

过去，我国自然保护工作长期为体制不顺而困扰。组建国家林业和草原局，由自然资源部管理，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，可谓恰逢其时，将有利于加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理——

不久前，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》中，决定组建国家林业和草原局，由自然资源部管理，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。相关专家表示，为加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理，组建国家林业和草原局，可谓恰逢其时，这意味着自然保护工作体制理顺了。

昔日“多龙治水”

过去，我国自然保护工作长期为体制不顺而困扰。以自然保护区为例，截至2015年底，全国已建立各类自然保护区2740个，总面积14703万公顷，占陆地国土面积的14.84%，89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，但土地权属冲突、保护区碎片化、“多龙治水”、立法滞后、投入不足等诸多难题严重制约了自然保护区事业的进一步发展。

国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林告诉记者，目前仅以大熊猫为主要保护对象的国家级自然保护区就达60多个，许多都是一山之隔甚至只是隔着一条行政界线。自下而上的申报机制，加上行政分割、部门分治，完整的自然生态系统被人为分割，孤岛化现象显现，不仅阻碍了珍稀野生动物的基因交流，而且不方便管理。

“自然保护领域出现了一些怪现象：自然保护区管理人员不买景区门票就进不了保护区巡山护林；同一块土地，林业和国土部门土地分类标准不统一，土地台账对不上；一些城镇划入了自然保护区，区内人为活动与管理条例发生冲突，矿产资源管理部门在自然保护区颁发矿产勘探和开采权，风景名胜区和自然保护区重叠，利用和保护发生矛盾；执法部门难以执法到位，群众诉求难以满足”。

“众多保护区在不同时期设立，管理和保护工作分属不同部门。很多保护区挂了多块牌子，一个部门一个思路，既容易导致管理空白，又让基层无所适从。另外，由于保护和管理资金缺乏明确保障，保护区往往边管理边经营，导致过度开发。政出多门，非常不利于生态保护。应尽快理顺中央与地方、园区与居民、管理和经营、保护与开发的关系。”全国绿化委员会副主任赵树丛如是说。

今朝体制理顺

2013年11月份，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中提出：山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。

这次机构改革，统筹森林、草原、湿地监督管理，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，将国家林业局的职责、农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。国家林业和草原局负责监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地。

变“多龙治水”为“一龙治水”，改政出多门为政出一门，也就理顺了体制。国家公园管理局负责管理以国家公园为主体的自然保护地体系，肩负着守护者、管理者、使用的监管者、生态产品的供给者、生态文化传播和对外交流的使者等角色，以构建生态安全屏障、保护野生动植物、维护生物多样性、满足人民认识自然和亲近自然的精神文化需求、确保国家的重要生态资源全民共享、世代传承的职责，以建设美丽中国、维护中华民族永续发展的生态空间为使命。

唐芳林表示，成立国家公园管理局的做法与国际上绝大多数国家做法相近，又结合中国国情，体现了中国特色，具有科学性和前瞻性，一旦实施，将在全球自然保护地体系治理方面独树一帜，为发展中国家保护自然生态环境提供中国经验。

未来挑战更多

国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子后，仍然面临新的挑战。

北京大学教授、环境科学与工程学院自然资源管理研究室负责人李文军认为，自然资源包括公益性自然资源和经营性自然资源。公益性自然资源应当以资源的储存和保护为管理原则，通常以政府为供给主体，通过公共财政的方式加以管理，不可以资产化经营；经营性自然资源则强调其资产性，需要通过市场机制，才能达到有效利用和配置。两类资源在管理体制上需要区别对待。然而，同一资源往往兼有经营性和公益性两种属性，比如草原的畜牧业经营性功能和生态屏障的公益性功能，两者互为因果不可分割。一个健康的草原生态系统离不开适当的牲畜采食。

草原和森林等公益性自然资源，多数属于集体所有，新组建的国家林业和草原局如何管理好集体所有的自然资源，是亟待深入探讨的问题。公益性全民性自然资源收益如旅游收益，如何在中央与地方之间分配问题，也亟待解决。

（原标题：一个命运共同体 一个生态共赢链）