2020年是“十三五”的收官之年。最近5年的环境法治建设进程，是一个“绿水青山就是金山银山”理念逐步深入人心、习近平生态文明思想正式确立并不断巩固、党的政治指导不断深化，生态文明立法取得重大进展、行政监管和执法体制改革全面展开、中央生态环境保护督察成就突出、环境司法专门化建设稳步推进，第三代环境法开始形成的发展过程。
党对生态文明法治建设的政治指导逐步深化
为有效应对环境污染、资源短缺和生态退化等问题，以习近平同志为核心的党中央带领全国人民，相继确立了“绿水青山就是金山银山”、生态文明、绿色发展、高质量发展、“共抓大保护，不搞大开发”、“山水林田湖草是生命共同体”、黄河流域生态保护和高质量发展等理念和战略。这些理论成果和国家战略，为我国的环境法治建设指明了奋斗的目标和方向，明确了工作的重点和思路。特别是，2018年全国生态环境保护大会确立的“习近平生态文明思想”，为今后的环境法治建设提供了全新的理论遵循，有利于促使我国的环境法实现代际升级，进入到建设生态文明的新时代。
除了思想指导之外， 中共中央还十分重视中观层面的指导和建议。“十三五”期间，先后出台了60多项关于生态文明建设的改革方案、政策措施和党内法规。
一是提出改革方案。2017年，中办和国办在2015年出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》基础上制定的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，推进了生态环境损害赔偿制度的构建和完善。2018年，中办和国办印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》和《行业公安机关管理体制调整工作方案》，对建立生态环保综合行政执法体制、理顺森林公安管理体制提出了具体改革思路。
二是开展政策指导。2018年的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，为打赢蓝天、碧水、净土三大污染防治攻坚战提供了可操作的意见。2020年的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，对构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系提出了具体的指导意见。2019年的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，对自然保护地体系的健全完善和生态保护红线的划定提供了指导方案。
三是制定党内法规。2016年、2017年先后颁布的《生态文明建设目标评价考核办法》和《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等党规文件，对生态文明建设的考核、评估、审计、问责等问题作出了可贵的制度性探索。
生态文明立法专门化、体系化事业进展显著
“十三五”期间，环境立法专门化、体系化工作进展迅猛，一共制定了6部法律，颁布了1项关于法律问题的专门决定，修改了18部法律，制定和修改了20多件行政法规。迄今为止，我国的生态文明专门法已形成了由38部法律、150多件行政法规、250多件部门规章、1970多项技术标准等所构成的立法体系。
其一，填补了生态文明建设诸多领域的立法空白。“十三五”期间，先后制定了《深海海底区域资源勘探开发法》（2016年）、《核安全法》（2017年）、《环境保护税法》（2018年）、《土壤污染防治法》（2018年）、《资源税法》（2019年）、《生物安全法》（2020年）等生态文明专门法。
2018年通过的《土壤污染防治法》，代表了我国污染防治领域的最高立法水准。该法的主要亮点有三：一是树立了风险防控原则，规定了土壤污染风险评估、管控、修复等系列制度。二是确立了分类管理原则，按照优先保护类、安全利用类和严格管控类等类别，对农用地进行分类施策。三是规定了对用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的事前土壤污染状况调查程序，强化了对人居环境安全的保障。
2020年颁布的《生物安全法》是全球首部旨在建立最广泛生物安全保障防线的生物安全专门法。该法的最大亮点是，采用了最广义的生物安全概念，对与生物利用直接或间接有关的公共卫生安全、生物技术安全、人类遗传资源与生物资源安全、微生物实验室安全、生态安全、农业生产安全、国防军事安全等安全问题作出了全面规定。
2020颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称为《决定》）属于有关法律问题的专门决定。之所以颁布该《决定》，是因为在修改《野生动物保护法》缓不济急的情况下，由全国人大常委会以较为简易的程序尽快出台专门决定，以有效应对新冠肺炎疫情，实现依法抗疫。
2020年通过的《长江保护法（草案）》（二次审议稿）是我国跳出要素立法、行业立法、分散立法等传统立法模式，首次在国家层面进行大江、大河全流域立法的艰难探索。长江保护法旨在对长江经济带的生态环境保护和资源开发利用问题进行系统规定，其立法探索，不仅有利于确立对环境、资源、生态进行一体化保护的整体主义立法思维，而且有利于为将来黄河流域立法和环境法典的出台积累经验。
其二，按照生态文明思想的要求修改了19部法律。“十三五”期间，重点对《土地管理法》《农村土地承包法》《野生动物保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》《环境影响评价法》《海洋环境保护法》《节约能源法》《循环经济促进法》等19部法律进行了修改。这些法律的修改或直接或间接地体现和贯彻了生态文明思想。
有的修法体现和贯彻了“空间的有序化”（国土空间格局优化）理念。例如，2019年修订的《土地管理法》，树立了统筹城乡生产、生活、生态用地的理念，通过空间利用规划制度和用途管制制度，强化了对湿地、林地、草地等生态用地的保护。
有的修法体现和贯彻了“发展的生态化”理念。例如，2018年修订的《农村土地承包法》，要求土地经营权流转不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。2019年修订的《土地管理法》，增加了对耕地质量保护的规定，要求按照耕地总量不减少、质量不降低的原则防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。2020年修订的《固体废物污染环境防治法》，对生活垃圾分类、限制过渡包装、危险废物分级分类管理等方面作了专门规定。2016年修订的《野生动物保护法》，对野生动物栖息地保护、禁止虐待动物等问题作了详细规定。
有的修法体现和贯彻了“生态的资本化”理念。例如，2019年修订的《森林法》将“践行绿水青山就是金山银山理念”确认为立法目的，规定在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。
其三，积极参与国际环境条约的起草和履约。“十三五”期间，我国不仅积极参与了《世界环境公约》（草案）、《巴黎协定》实施细则等国家公约的制定起草工作，而且大力投入了对《联合国防治荒漠化公约》《生物多样性公约》等公约的履约工作。2016年，我国还成为了《〈生物多样性公约〉关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》（简称为《名古屋遗传资源议定书》）的缔约方。这些工作，为构建人类命运共同体提出了中国方案，为全球生态环境治理贡献了中国力量。
法律生态化工作成就斐然
“十三五”期间，除了党的政治指导和生态文明专门法取得重大进展外，法律生态化也取得了可喜的成就。
其一，宪法、民法、诉讼法等传统部门法的法律生态化工作取得飞跃性进展。环境法的立法专门化和其他部门法的立法生态化，是生态文明法制建设的两个方面，有如人之两腿、鸟之两翼，必须协同进行，不可偏废。
宪法生态化的进展令人欢欣鼓舞。2018年的宪法修正案，首次将“生态文明”写入了《宪法》序言，并增设了国务院领导和管理生态文明建设的职权，大大夯实了生态文明法治建设的宪法依据。
民法生态化的成果举世瞩目。2017年制定的《民法总则》，首次确认了“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的绿色原则。2020年颁布的《民法典》，更是在物权行使、合同履行之绿色约束、环境污染和生态破坏侵权责任等方面规定了30多个绿色条款。其中，关于生态破坏特殊侵权责任、生态环境损害赔偿责任、惩罚性赔偿等方面的大胆创新，为《民法典》染上了一层生机盎然的“中国绿”，当然也将激发进一步的探索和反思。
诉讼法生态化的实践保守前行。2017年修订的《民事诉讼法》《行政诉讼法》，对检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼做出了原则性规定。只不过，十分遗憾的是，后者并没有授予环保组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格。
“十三五”的五年锐意改革、硕果累累，我国的环境法治建设已经从以可持续发展理念为主导、以分散性立法为主要特征的第二代环境法时代，开始进入到以生态文明思想为指导、以整合性立法为主要特征的第三代环境法时代。展望“十四五”，期待宪法生态化方面环境权入宪取得实质性进展，刑法生态化方面增设破坏生态罪等新罪名，诉讼法生态化方面授予环保组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格，等等。环境专门法方面，期望尽快通过《长江保护法》，系统修订《环境噪声污染防治法》《野生动物保护法》《草原法》《矿产资源法》《渔业法》《海洋环境保护法》《水法》等，加快制定《湿地保护法》《自然保护地法》《国家公园法》《国土空间规划法》《生态保护补偿条例》等，研究制定黄河流域生态保护和高质量发展法、污染防治法通则、自然资源法通则、生态保育法通则等，力求在“十四五”期间形成较为完备的生态文明立法体系。
（作者：北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞、中国政法大学环境法学博士研究生林禹秋、北京林业大学法学系硕士研究生王赛，原标题：“十三五”期间环境立法工作不断完善）
