生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。祁连山地区是我国西部重要的生态安全屏障，是黄河流域重要的水源地。但长期以来，祁连山局部生态破坏问题突出。习近平总书记对祁连山生态环境问题十分关心，多次作出重要批示指示，中央2017年专门对祁连山生态环境问题进行了通报。今年5月中旬，中央党校第44期中青一班二支部调研组前往甘肃祁连山地区有关县区，通过集中座谈、单独访谈、查阅资料等方式，与当地干部群众和专家学者进行了面对面交流，对祁连山保护区生态环境整治情况进行了深入调研。
地处甘肃、青海两省交界的祁连山，东起乌鞘岭，西至阿尔金山，南邻柴达木盆地和青海湖，北接河西走廊，绵延800多公里。祁连山与其冰雪融水形成的河西绿洲共同构成了阻隔巴丹吉林、腾格里沙漠南侵的防线，是拱卫青藏高原乃至“中华水塔”三江源生态安全的重要屏障。
然而，长期以来，开山挖矿、过度放牧、截流发电等活动，让这座“母亲山”遭到破坏。中央对祁连山生态环境问题通报后，一年时间过去了，甘肃就保护区生态环境整治开展了哪些工作？生态环境整治和修复的效果如何？
带着这些问题，调研组深入甘肃张掖、金昌、武威等地市，实地察看了矿山、水电站设施、旅游和生态移民等项目，对保护区生态环境保护和治理修复情况进行了深入调查了解。
祁连山保护区生态环境保护总体情况
据中科院兰州分院提供的资料，祁连山区总面积1767.2万公顷。其中，甘肃省963.44万公顷，占54.52%；青海省803.76万公顷，占45.48%。区域内自然生态系统多样，野生生物资源丰富，草地面积占保护区总面积的80%，森林覆盖率28.5%，是石羊河、黑河、疏勒河等内陆河的发源地和径流形成区，也是河西绿洲非常重要的水源地，对河西走廊、内蒙古西部500多万人口、1000多万亩耕地和上百个工矿企业的生产生活保障发挥着重要作用。祁连山西段属于中、强度的自然生态系统脆弱区；中段主要是高寒草甸区，地势高、气温低，阴湿多雨，植被覆盖度较高，属于中度自然生态系统脆弱区；东段主要是温性草原区，地势相对较低，植被覆盖度较低，属轻、中度生态系统脆弱区。
据介绍，甘肃祁连山国家级自然保护区（以下简称“祁连山保护区”）历经多次划分，几度变更：
1987年，甘肃省政府将祁连山自然保护区列为省级自然保护区，划定总面积176.7万公顷。
1988年，国务院批准设立甘肃祁连山国家级自然保护区，批复面积23万公顷，但未明确具体保护范围界限，也未进行功能区划。
1997年，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》颁布，将祁连山国家级自然保护区面积确定为265.3万公顷。
2014年，国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区范围调整方案，划定总面积为198.7万公顷（包括青海省16万公顷），其中核心区50.4万公顷、缓冲区38.7万公顷、实验区109.6万公顷，在甘肃境内涉及张掖、金昌、武威三市八县区及中国农业发展集团所属山丹马场。
调研组了解到，祁连山的开发经历了四个阶段：20世纪60年代以森林砍伐为主、80年代以矿产开发为主、90年代以水电开发为主、进入本世纪以旅游开发为主，对生态环境造成不同程度的破坏。甘肃省有关部门提供的资料显示，20世纪90年代到本世纪初，保护区范围内仅肃南县就有532家大小矿山企业，张掖境内的干支流上先后建成了46座水电站。由于开发活动过重、草原过牧过载、人类活动干扰，不同程度影响到气候干旱、雪线上升、草原退化，对生态环境造成了严重破坏。
习近平总书记对祁连山生态环境问题十分关心，多次作出重要批示指示，明确要求加强对祁连山生态环境的保护工作。2017年，中央电视台曝光祁连山生态环境问题后，中央派出专项督查组对祁连山问题进行督查。此后，中央下发了《中共中央办公厅 国务院办公厅关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》（以下简称《通报》），指出祁连山国家级自然保护区生态环境破坏的主要问题和原因，并决定对相关责任单位和责任人进行严肃问责。
保护区生态环境问题整治取得阶段性成效
中央《通报》下发后，甘肃省委省政府高度重视，先后召开了30多次专题会议，全省各级各有关方面认真学习贯彻习近平总书记对祁连山生态环境问题的重要批示指示精神，研究提出贯彻落实中央《通报》的意见。省里成立了由省委书记、省长任双组长的祁连山生态环境问题整改工作领导小组，省政府成立了省整改工作推进组，制定保护区生态环境问题整改落实方案，明确提出了8个方面31项整改任务；各有关市县区和省直相关部门制定了整改专项工作方案，通过建立台账、挂图作业、责任倒逼、限期销号，抓整改落实。
调研组了解到，甘肃对祁连山保护区全面开展探采矿、水电开发、旅游项目、生态移民和生态恢复等问题整治工作，目前取得了阶段性成效。
探采矿项目全部实现关停。保护区内144宗矿业权已全部停产停工，其中已经完成退出80宗（注销或公告废止式退出71宗、扣除式退出4宗、补偿式退出5宗），剩余64宗矿业权正在抓紧退出，力争2018年年底全面完成。目前，中央《通报》指出的14宗违规矿业权基本完成封堵探洞、回填矿坑、拆除建筑物以及覆土种草等矿山环境恢复治理。调研组实地察看的肃南县神麒煤矿、永昌县马营沟煤矿，矿区已经实现填埋，按照生态环境保护要求进行了环境恢复，并新植了树木、播种了草籽。
水电开发项目整改有序推进。保护区内共有42座水电站，9座在建水电站中已退出7座、保留2座，33座已建成水电站关停退出3座、规范运营30座，已安装生态流量无障碍下泄设施和视频监控系统，实现在线监控和预警管理。调研组实地察看的龙首一级、龙首二级水电站，已完成永久性生态放流设施的建设改造，实现了数字、实景双重监视，并通过VPN专网接入当地政府监控平台实现同步监控，确保了枯水期不少于3.33立方米/秒、丰水期不少于7.46立方米/秒的不间断生态放水，达到电调服从水调的生态放水要求。
旅游设施差别化整治逐步完成。保护区中应整治的旅游设施共有25个，目前已完成整治21个，拆除了旅游设施，实现了生态恢复。处于保护区实验区的4个旅游项目，经过环境评估，在不影响生态环境的前提下，拟保留并规范管理运营。调研组实地察看的鸾鸟湖项目和骠骑将军大营项目，正在通过环评、保护区准入审查、土地权属变更、旅游项目备案等严格程序，已报原国家林业局进行审核。
核心区和缓冲区居民搬迁稳步推进。甘肃省制定了祁连山国家级自然保护区核心区农牧民易地搬迁方案，包括生态保护、移民搬迁、农牧民定居、草原奖补、公益林管护、精准扶贫等政策，鼓励保护区核心区农牧民易地搬迁。调研组了解到，张掖市目前已经完成了核心区149户484名农牧民搬迁，武威市将核心区和缓冲区10户34人纳入易地扶贫搬迁工程。武威市古浪县还对祁连山南部山区实施了生态移民易地扶贫搬迁黄花滩项目，至2017年年底，搬迁山区群众1.2万多户、5万多人，并为搬迁群众规划建设戈壁日光温室产业园，夯实了产业基础。
全面实施重大生态保护修复项目。2017年以来，甘肃从保护区生态环境整治问题入手，推进实施祁连山生态保护规划、山水林田湖草生态保护修复试点等项目，系统修复生态环境。比如，张掖市规划山水林田湖草生态保护修复项目13类78个项目，2017年实施祁连山水源涵养植被恢复保护和矿山治理恢复项目56个。同时，甘肃推进草畜平衡，将保护区8县1场所有草原纳入新一轮草原奖补政策范围，其中肃南县核心区农牧民迁出后95.5万亩草原全面禁牧，3.06万头牲畜全部转出。
保护区相关地方法规制度日趋完善
按照中央《通报》要求，甘肃省抓紧修订相关法规，划定生态红线，推进祁连山国家公园体制试点和自然资源资产产权制度试点，构建产权清晰、责任明确、奖惩分明、追责问责的生态保护与建设长效机制。
修订相关地方法规和划定生态保护红线。对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》等地方法律规章中与上位法冲突的条款进行了修订，同时对全省生态环境保护地方性法规进行了逐项逐条清理；出台了《甘肃祁连山地区生态保护红线划定工作实施方案》，以县为单位对祁连山地区生态保护红线进行了划定，加强生态空间管控。
强化规划管控和事中事后监管。甘肃省环保、国土、发改、水利、林业等部门按照部门职责和有关法规，严格建设项目环评准入、规划修编、行政许可、保护验收等环节。加强生态保护执法力度，制定司法改革方案，出台环境保护行政执法与刑事司法衔接工作实施细则，在公安、法院设立涉生态环境资源专门机构，重点环境违法案件由环保部门与监察部门、公安部门联合挂牌督办。同时，有关部门开展专项督查，加强保护区生态环境监测评估，依法查处偷排偷放等破坏生态环境的行为。
建立健全生态环境保护制度体系。完善祁连山保护区生态补偿机制，推进祁连山地区黑河、石羊河流域开展上下游横向生态补偿试点，建立以祁连山国家公园为主体的自然保护地体系。制定《甘肃祁连山地区自然资源资产负债表编制制度》，完成了祁连山地区自然资源资产负债表编制工作。制定《甘肃省国家重点生态功能区产业准入负面清单（试行）》，祁连山冰川与水源涵养生态功能区10个县列入范围，严禁发展不符合主体功能定位的产业。出台《甘肃省生态文明建设目标评价考核办法》，将祁连山地区生态环境保护纳入重点督查考核内容，列入省政府环保目标责任考核体系，加大考核分值权重，实行“一票否决”。严格执行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，对祁连山生态环境问题相关责任人进行了严肃问责，包括省管干部25人、县处级干部41人。同时，在全省开展领导干部自然资源资产离任审计试点。
一些深层次问题需统筹解决
调研组发现，祁连山保护区生态环境问题经过集中整治，生态环境破坏趋势得到有效遏制，生态环境建设取得了阶段性成效，但也遇到一些新的问题和矛盾，亟须综合研判，统筹解决。
首先，自然保护区相关法规需进一步完善。《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》）颁布于20世纪90年代，近年虽有修订，但部分规定在执行中遇到一些问题。比如，《条例》规定保护区禁止放牧等人类活动。调研中一些地方干部群众反映，部分原住居民祖祖辈辈生活在保护区，与自然和谐相处，简单封禁、绝对禁牧不利于生态保护。草地上牲畜的适度啃食会促进牧草生长，牛羊的粪便还有施肥作用。如果长期禁牧，草场容易退化，也容易发生火灾。
针对上述问题，建议中央和地方有关部门根据保护区的实际，对《条例》中“自然保护区核心区、缓冲区禁止人类活动”“禁止放牧”等条款进行完善，针对不同功能的保护区域提出科学的管理要求，在对自然保护区加强保护的前提下，合理开发和利用自然保护区的资源，实现环保效益与民生效益双赢。
其次，祁连山保护区生态补偿力度还需加大。祁连山保护区涵养着疏勒河、石羊河、黑河流域等内陆河，对下游地区用水安全和繁荣发展作出了重要贡献。但调研发现，保护区生态补偿投入明显不足。
从横向生态补偿看，调研组在张掖市了解到，2001年对黑河进行分水之前，该市农民用水量达95%，而自2001年按国家要求分水以来，已累计下泄179亿立方米，使内蒙古居延海恢复了60平方公里的水面。张掖农民在枯水期为下泄水不得不减少有效灌溉，但并未得到实际补偿。国家发展改革委已经将祁连山生态补偿示范区纳入国家西部大开发“十三五”规划，甘肃省正在积极向国家汇报衔接，请求开展生态补偿标准体系、生态补偿资金渠道和建立利益双方责权相配套政策框架试点工作。但目前还缺少生态补偿标准、补偿范围、补偿机制、补偿模式、政策约束等方面的具体政策办法，与保护区生态环境问题整治和生态保护的需要不相适应。
从纵向生态补偿看，祁连山探采矿权退出补偿资金还有很大缺口。调研组了解到，根据《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，甘肃省国土厅会同财政厅对保护区未补偿的剩余74宗矿业权进行详细测算，约需补偿资金35.68亿元。2017年甘肃一般公共财政预算收入仅占支出的24.6%，县级财政平均自给率为17.2%，仅靠甘肃地方财政解决保护区矿业权退出补偿矛盾还有很大困难。
针对上述问题，建议中央有关部门建立健全科学的生态受益评价体系，尽快出台祁连山保护区跨流域、跨省区的生态补偿政策办法，完善纵向转移支付力度。同时，建议建立区域横向生态补偿制度，将祁连山冰川、雪山、湿地和冻土带等纳入生态补偿范围，按照生态服务价值提高补偿标准，筑牢祁连山西北生态保护屏障。
最后，祁连山保护区管理体制机制亟待理顺。调研组了解到，甘肃祁连山国家级自然保护区在管理体制机制上存在不顺畅的问题，如保护区内风景名胜区、森林公园、地质公园设置交叉重叠，由此造成保护区多头管理。据基层同志反映，由于多头管理，各部门下发的文件都要执行，但管护中遇到具体困难却难以解决。同时，祁连山国家级自然保护区管理局属省林业厅管理，既要履行规划、科研、监测、监督、宣传等职责，又要组织实施省林业厅下达的重点生态工程，扮演着“裁判员”和“运动员”双重角色，缺乏地方行政管理的权威性和综合性，这种体制不利于管护工作的长期高效顺畅运行。
调研组还了解到，《祁连山国家公园体制试点方案》中，将祁连山国家级自然保护区大部分面积划入了公园范围，提出要建立祁连山国家公园管理体制，统一行使管理保护职责。但在具体操作上，有关市县和部门遇到现实问题，比如，怎样处理国家公园与保护区之间的关系、明确划分相应保护管理职责，目前还缺乏具体的政策办法；如何处理祁连山国家公园管理机构与现有祁连山国家级自然保护区管理局之间的关系、适应新一轮机构改革需要，目前还没有明确的职责定位；如何处理国家拥有国家公园所有权与地方政府履行生态文明建设主体责任之间的关系、充分调动地方和群众保护生态的积极性，目前仍然缺乏科学合理的制度设计。
针对上述问题，建议中央相关部门进一步加强对甘肃省的指导，切实提升主管部门权威、靠实属地管理责任、简化中间管理层级、理顺执法管理体制、建立科研监测机构、强化环境监督检查等，形成主管责任、主体责任、监管责任分工明确、权责一致、协调顺畅的保护区管理体制机制。建议围绕国家生态文明建设总体方案和国家主体功能区战略，在推进祁连山国家公园试点中加强顶层设计和总体规划，建立职责明确、权责一致、高效顺畅、监管有力的管理体制机制，形成主管责任、主体责任、监管责任明确的责任体系。
（作者：中央党校第44期中青一班二支部调研组 调研组成员：郭轲、杜业栋、常正国、周桂娟、包献华、朱守科、田延辉）
