刘加文:从"十三五"规划纲要看草原保护主要任务

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》日前颁布。《纲要》明确了“十三五”时期中国经济社会发展的主要目标任务，绘就了未来五年中国发展的宏伟蓝图。《纲要》把生态文明建设放在突出地位，纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局，在准确把握我国生态保护形势的基础上，明确了未来五年加快改善生态环境的战略目标及措施，这对草原保护建设工作提出了新的任务。

一、坚持绿色发展，改善生态环境质量。

绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。习近平总书记指出：生态环境没有替代品，用之不觉失之难存。节约资源和保护环境是我国的基本国策。《纲要》提出了“生态环境质量总体改善”的总目标，强调以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，加大生态环境保护力度，提高资源利用效率，为人民提供更多优质生态产品，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。《纲要》着重从加快改善生态环境、加强生态保护修复、健全生态安全保障机制、积极应对全球气候变化等方面明确了未来五年生态保护工作的重点。

“十二五”以来，我国采取了一系列草原保护建设措施，健全完善草原法规、实施草原生态奖补政策、开展重大生态工程建设、推行草原合理利用制度、推进生产方式转变，草原局部生态状况呈现改善的良好势头。但是，我国草原生态环境整体恶化的趋势仍未得到根本遏制，草原退化沙化、质量下降、生产能力降低、面积持续萎缩等问题非常突出，生物多样性也面临较大威胁，严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态安全。

占国土面积2/5的草原，是我国面积最大的生态安全屏障。草原生态环境质量有没有改善，是判断绿色发展水平是否提升的重要标志之一，是实现未来五年“生态环境质量总体改善”目标的关键性指标。“十三五”是草原保护建设的关键时期，全社会必须充分认识草原在生态文明建设中的特殊地位与重要作用，要按照《纲要》的要求，牢固树立绿色发展理念，像保护眼睛一样保护草原生态环境，像对待生命一样对待草原生态环境。加强草原保护建设，要突出观念更新、政策创建、机制创新、工作落实，推动形成绿色发展方式和生活方式，坚决摒弃损害甚至破坏草原生态环境的发展模式和做法，决不以牺牲草原生态环境为代价换取一时一地的经济增长，努力扭转草原生态环境整体恶化的趋势，让良好的草原生态环境成为人民生活的增长点，让中华大地天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美，走向生态文明新时代。

二、坚持保护优先，加强生态修复。

尊重自然、顺应自然、保护自然是最基本的生态文明理念。《纲要》提出，坚持保护优先、自然恢复为主，推进自然生态系统保护与修复，筑牢生态安全屏障。扩大退耕还林还草，保护治理草原生态系统，推进禁牧休牧轮牧和天然草原退牧还草，加强“三化”草原治理，草原植被综合盖度达到56%。推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。继续实施京津风沙源治理二期工程。建立沙化土地封禁保护制度。

进入新世纪以来，为加强对“三化”草原治理,修复草原生态，国家先后在草原地区实施了退牧还草、京津风沙源治理、草原生态移民、草原生态奖补等重大工程及政策。2000年至今，国家对草原保护建设的投入1300亿元，其中，“十二五”期间1018亿元。在政策及项目的推动下，2015年全国禁牧休牧轮牧草原面积1.62亿公顷，约占全国草原面积的41.3%；草原综合植被盖度达到54%，较2011年提高3个百分点。

但也要看到，我国草原欠债太多，威胁草原生态的各种不利因素还依然存在，加强草原保护建设、修复草原生态任务十分艰巨而复杂。全国还有大部分草原没有做到科学利用，禁牧休牧轮牧制度尚未普遍落实；已经落实的草原还存在配套政策不完善、监督管理措施跟不上、禁牧休牧轮牧实际效果不理想等突出问题；少数地区牲畜超载以及偷牧、抢牧、滥牧现象还很普遍。

科学合理利用是保护草原、修复生态的最好方式。“十三五”期间，要以《纲要》为引导，以“三化”草原为主攻对象，以退牧还草、京津风沙源治理、草原生态奖补等工程及政策为重要抓手，在不断扩大禁牧休牧轮牧草原覆盖面的同时，更加注重提高草原利用制度的落实效果，让草原禁得住、休得了、平衡得好，促进以草定畜、以畜量草、草畜平衡、草畜协同发展。合理布局草原围栏和退化草原补播、改良，恢复天然草原生态和生物多样性。推进退耕还草，开展毒害草、黑土滩和农牧交错带已垦草原治理。积极参与长江绿色生态廊道建设，充分发挥草地在增强水源涵养、保持水土等方面的独特生态功能优势。

三、划定生态红线，建立草原总量管理制度。

《纲要》明确提出，要落实生态空间用途管制，划定并严守生态保护红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。要建立森林、草原、湿地总量管理制度。设立统一规范的国家生态文明试验区。建立国家公园体制和资源环境承载能力监测预警机制。加快建立多元化生态补偿机制，完善财政支持与生态保护成效挂钩机制。研究建立生态价值评估制度，探索编制自然资源资产负债表，实行领导干部自然资源资产离任审计。建立健全生态环境损害评估和赔偿制度。

草原地区当前最突出的问题是经济发展与生态保护的矛盾日趋激烈。草原开垦种地现象严重，工业开发、基础建设、矿藏开采等占用大量草原，草原被不断蚕食。“皮之不存，毛将焉附”，面积减少是对草原生态环境和可持续发展的最大威胁。自上世纪八十年代以来，全国草原面积持续下降，年均减少数十万公顷；内蒙古自治区草原减少约1000多万公顷，黑龙江省草原面积减少2/3。草原监督执法体系薄弱，执法工作受外部环境的干扰阻力较大，有法不依、有法难依现象十分突出。

生态红线是绿色发展的保障线、生态安全的警戒线；实行草原总量管理可以从根子上预防和限制各类不合理的经济开发建设活动对草原生态环境以及功能的破坏，进而妥善处理好保护与发展的关系。根据《纲要》要求，“十三五”期间，要大力推进重点生态功能区以及生态环境敏感区、脆弱区等区域草原生态红线的划定，研究制订草原生态红线划定标准及技术规范，制定生态红线管理制度。加快开展草原调查，彻底摸清全国及省、地、县草原的基本现状，为划定生态红线、实施草原总量管理提供准确的本底资料。加强相关支撑理论技术研究，积极开展草原生态价值评估。大力推进草原自然资源资产负债表编制，落实领导干部自然资源资产离任审计制度。加大草原生态修复工程建设力度，完善草原生态补偿政策，着力构建与草原生态保护成效挂钩的机制。积极争取创建国家草原生态文明试验区，摸索好的制度，积累生态文明建设的经验。大力推进以草原生态保护为重点的国家公园建设。重视草原监测体系建设，不断完善草原资源环境承载能力监测预警机制。

四、完善发展机制，构建现代生产经营体系。

《纲要》强调，要稳定农村土地承包关系，依法推进土地经营权有序流转，推动实现多种形式的农业适度规模经营。要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，全面完成农村承包经营地确权登记颁证。加快构建自然资源资产产权制度。以发展多种形式适度规模经营为引领，创新农业经营组织方式，提高农业综合效益。扶持发展种养大户和家庭农场，引导和促进农民合作社规范发展。

目前，我国草原承包面积2.87亿公顷，约占全国草原总面积的72%。从已承包的草原来看，到户率低、联户混牧、面积不准、四至不清、承包不实以及证、账、地不相符等问题比较突出。北方地区仍有大量草原没有承包；南方地区有约10亿亩草山、草坡，大多没有进行承包。全国草原确权承包登记工作进展缓慢。草原畜牧业规模化经营水平低，大多仍是家庭小规模分散经营，与市场联结也不够紧密。

完善发展机制、构建现代生产经营体系是保护草原生态环境、建设现代草业的重要基础。“十三五”期间，必须大力推进草原确权承包登记工作，要在明晰草原所有权、使用权的基础上，将草原的承包经营权真正落实到户。依法、依权限对拥有草原所有权、使用权、承包经营权的主体进行登记，做到登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。要在依法进行勘界、登记的基础上，核发规范的草原所有权、使用权、承包经营权证书。依法推进草原经营权有序流转，积极开展承包草原的经营权抵押贷款试点，大力发展多种形式的草原适度规模经营。加快构建以牧户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的草业经营体系，大力培育家庭牧场、专业大户、草业合作社、草业产业化龙头企业等新型经营主体。

五、发展现代草业，统筹新型农牧业关系。

《纲要》特别提出要发展现代草业，这在国家宏观战略规划中是首次，充分显示出国家对草业的高度重视。《纲要》指出，分区域推进现代草业和草食畜牧业发展，推广粮改饲和种养结合模式，发展农区畜牧业，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体发展；大力发展生态友好型农业，开展耕地质量保护与提升行动，加强东北黑土地保护，在生态严重退化地区探索实行耕地轮作休耕制度试点；推广旱作农业。

中国是一个草原大国，但草业发展却很落后。优良牧草种植、加工、贸易水平都很低，草种大量依赖进口，草业产业化才刚刚起步。草地畜牧业生产传统粗放，集约化、规模化、标准化水平不高，牛羊等草食家畜产品人均占有量还很低。种养加一体发展水平低，粮经饲“三元种植”模式推进缓慢，牧草种植在旱作节水农业中还会受到应有的重视，以草肥田的理念被长期抛弃，重粮轻草、垦草种地现象十分普遍。

根据《纲要》要求，发展现代草业是我国“十三五”期间的一个重要目标任务。要加快转变草业发展方式，着力构建现代草业产业体系、生产体系、经营体系，提高草业质量效益和竞争力，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的草业现代化道路。要提高牧草生产能力，充分利用国家开展粮改饲试点、草牧业试点、推广旱作农业、开展东北黑土地保护和耕地轮作休耕制度试点的有利契机，大力推进“引草入田”，积极发展优质人工饲草料种植，建立一批高产、稳产的饲草料基地。大力发展草产品加工业，提高草产品附加值和贸易水平，增强草业经济的实力。提高草产品的“过腹”转化能力，积极推广种养结合模式，强化先进实用养殖技术的技术应用，大力发展草食畜牧业，提高牛羊等草食畜产品的生产能力和保障水平。发展草种业，加快国家级育制种基地和区域性良种繁育基地建设，提高国产牧草良种化水平和供给能力。推进贫困地区草业发展，发挥草业在特色产业扶贫、生态保护扶贫方面的积极作用。健全现代草业科技创新推广体系，加快推进草业机械化，加强草业与信息技术融合，发展智慧草业，提高草业生产力水平。

原标题:刘加文:从"十三五"规划纲要看草原保护建设主要任务