青海森林草原防火立法推进大通生态文明建设

7月24日，青海省第十二届人大常委会会议决定批准《大通回族土族自治县森林草原防火条例》，由大通回族土族自治县人民代表大会常务委员会公布。8月21日，大通县人大常委会组织召开《大通县森林草原防火条例》公布施行会议，标志着我省首部森林草原防火条例（以下简称《条例》）正式公布，从9月1日起施行。

“《大通县森林草原防火条例》的公布施行，对于加强我县森林草原防火工作，减少森林草原火灾危害，保护森林草原资源，保障人民生命财产安全，推进生态文明建设具有十分重要的意义。”大通县人大常委会主任宋维林如是说。

防火形势严峻

立法迫在眉睫

大通县现有林业用地面积230.9万亩，草场面积269.8万亩，森林覆盖率达38.1%，居全省之首。境内有着鹞子沟、察汗河、娘娘山、老爷山等国家级森林公园和大通牛场、大通牧场等连片草原区，是全省重要的水源涵养基地，生态地位重要，被誉为夏都西宁的“后花园”。

近年来，随着经济社会的发展和生态建设工作的深入推进，特别是全面实施封山育林工程以来，全县森林草原内的可燃物载量剧增，森林草原防火形势十分严峻。2012年至2014年，全县共发生森林草原火灾102起，过火面积达1545亩，损失近100余万元，且有逐年增加之势。同时，由于缺乏法律、法规的宣传教育和有效管理，群众的森林草原防火意识还比较淡薄，人为火源数量有所上升，森林草原火灾管控难度不断加大。

“大通县森林草原防火任务异常艰巨，形势不容乐观，林业、农牧等行政主管部门在日常森林草原防火执法工作中，对违法行为的处置打击缺少具有可操作性的法律依据和具体办法，没有形成对违法用火行为的打击力度。因此，为了加强森林草原防火工作，减少森林草原火灾危害，保障森林草原资源和人民生命财产安全，维护森林草原生态效益，确保森林草原防火行政执法的可操作性，强化人民政府对森林草原防火违法行为的打击处置力度，制定符合大通实际的森林草原防火条例显得十分必要。”对制定《条例》的迫切性和重要性，大通县人民政府副县长马文义可谓“一针见血”。

发挥主导作用

立法民主科学

省人大常委会副主任邓本太指出，“大通县森林草原防火条例的立法工作一定要在科学立法、民主立法上下功夫，通过征求意见座谈会、论证会等形式，认真听取省、市人大相关专委会、政府相关部门、专家学者和农牧方面人大代表的意见建议，不断提高立法质量，使条例更加符合上位法的相关规定和大通县森林草原防火实际，为大通县生态保护和森林草原防火工作提供强有力的法制保障。”

为确保《条例》质量，做到立法科学民主、程序合法、内容规范，根据大通县人大常委会2013—2017年五年立法规划、2014年立法计划和全县立法工作会议精神，县人大常委会积极发挥人大在立法工作中的主导作用，于2014年8月4日，召开立法工作动员会，成立了起草工作小组，认真学习有关法律法规和政策文件，并依据《消防法》《森林防火条例》《草原防火条例》等法律法规，在借鉴其他省市相关立法内容、经验的基础上，经过广泛调研和反复论证修改，完成了《条例》初稿，并分别向相关专家征求了意见建议。11月6日，县人民政府邀请省人大农牧委、常委会法工委，省、市林业、农牧厅（局）负责人，省、市政府法制办专家、法学教授召开专家论证会，对《条例》进行了论证。同时，县人大常委会组织调研组深入全县各有关单位、部门和乡镇进行调研，就《条例》修改稿向社会各界和有关专家征求意见建议达9次。在《条例》立法工作中，县人大常委会加强与省人大农牧委员会的联系协调，积极主动争取省人大农牧委员会的支持、指导和帮助。省人大农牧委员会高度重视，给予积极关心和支持，多次对《条例》进行了修改审查，使《条例》逐步完善、成熟，今年1月9日，省人大农牧委协调省人大法制委及相关专家、省人大法律咨询组成员进行研讨论证，最终形成了《条例》审议稿。在经大通县政府全体会议、县委常委会会议、县人大常委会会议审议后，于2月12日，大通回族土族自治县第十六届人民代表大会第五次会议审议通过了《条例》，并正式报请省人大常委会批准。

权责明确清晰

管护有章可循

《条例》共6章41条，包括立法的依据，适用的范围，工作方针，主管部门、协管部门及其职责，火灾的预防、扑救和灾后处置，法律责任等内容，并对有关法律设定的违法行为和处罚内容进行了细化。

《条例》规定，由县人民政府森林草原防火指挥部负责组织、协调和指导全县的森林草原防火工作，县林业、农牧行政主管部门分别负责全县森林、草原防火的监督管理工作。

《条例》规定，每年10月1日至翌年5月31日、9月15日至翌年6月15日分别为森林、草原防火期。防火期内，禁止吸烟、焚烧秸杆、祭奠烧纸、祭俄博、野炊等一切可能引发森林、草原火灾的野外用火行为，在森林草原范围内从事旅游服务的单位和个人应当建立防火措施、做好防火宣传。无民事行为能力人和限制行为能力人的监护人要防止被监护人的野外用火行为。参加森林草原火灾扑救人员的误工补贴和生活补助以及扑救火灾所发生的其他费用，按照青海省规定的标准，由火灾肇事者、起火单位或县人民政府给予支付，火灾地森林草原植被必须在三年内恢复，所需费用由肇事者或起火单位承担。

条款具体可行

符合县情实际

为保障森林草原火灾预防、扑救和灾后处置各项职责、义务的落实，在确定违法行为和进行处罚时，《条例》遵循不违背上位法的规定兼具有可操作性、更具有执行力的原则，对上位法中确定的违法行为和处罚额度分别进行了梳理汇总，并在不超越上位法规定罚款额度的前提下，对部分违法行为及其处罚措施进行了细化，根据不同情形分别规定了相应的罚款额度和标准，使《条例》在认定法律责任时更加明确，在进行处罚时额度更加具体，具有较强的可操作性，符合大通实际。

《条例》规定，防火期内，在防火区有吸烟、焚烧秸杆、祭奠烧纸、祭俄博、野炊等野外用火行为的，由林业、农牧行政主管部门责令改正，对涉及森林防火违法行为的个人处200元以上3000元以下罚款，对单位处1万元以上5万元以下罚款；对涉及草原防火违法行为的个人处200元以上2000元以下罚款，对单位处2000元以上2万元以下罚款。

防火期内，未经批准擅自携带易燃易爆物品进入防火区的，由林业、农牧行政主管部门责令停止违法行为，给予警告，并对个人处500元以上1000元以下罚款，对单位处1万元以上2万元以下罚款。进入防火区的机动车辆、机械设备未安装防火装置、配备灭火器材的，由林业、农牧行政主管部门责令改正，给予警告，对涉及森林防火违法行为的个人处200元以上2000元以下罚款，对单位处2000元以上5000元以下罚款；对涉及草原防火违法行为的个人处200元以上2000元以下罚款，对单位处2000元以上2万元以下罚款。拒不采取防火措施、消除火灾隐患的，由林业、农牧行政主管部门代为采取防火措施、消除火灾隐患，所需费用由违法单位或者个人承担。

防火区内的有关单位或者个人拒绝接受防火检查或者接到火灾隐患整改通知书逾期不消除火灾隐患的，由林业、农牧行政主管部门责令改正，对个人处200元以上2000元以下罚款，对单位处5000元以上1万元以下罚款。

同时，《条例》还规定，破坏、挪用、拆除、侵占森林草原防火设施设备或者占用、堵塞森林草原防火通道的，由林业、农牧行政主管部门责令改正，对个人处500元以下罚款，对单位处5000元以上5万元以下罚款。

“两法”有机合一

地方特色明显

对于森林草原防火工作，《消防法》《森林防火条例》《草原防火条例》等法律法规都有所规定，但对有些具体违法行为的处罚规定不明确，在实际工作中，法律和事实行为之间存在一定盲区，对违法用火行为的处置针对性和可操作性不强，法律威慑作用发挥不充分。同时，大通县森林、草原区域交错叠加，相互融合面积较大，而其相应主管部门的职责却条块分割，协调性不强，对于森林草原火灾的预防和灾后处置无法做到统筹联动和有效管理。而作为县级单位，由于各种因素，无法分别制定《森林防火条例》和《草原防火条例》。因此，大通县将《消防法》、《森林防火条例》、《草原防火条例》加以有效整合和细化，制定一个内容融合度高、地方特色十分明显的《森林草原防火条例》，以便于对全县森林草原防火进行统一规划和管理。

大通县人大常委会主任宋维林说：“《大通县森林草原防火条例》是将森林和草原防火工作融为一体的地方性法规，是县人大常委会立法工作的一次创新，也是大通县立法工作取得的一项重要成果，对于民族自治地区如何立足实际，探索性地开展立法工作迈出了新的步伐。”