草原生态保护补助奖励政策对改善生态的作用

原标题：在那曲草原上寻找答案

火车飞驰在海拔4500米的那曲境内，地势逐渐开阔了起来，草原上的草已经枯黄一片，远远延伸开来，直到视野尽头的平缓山丘下。除了高高耸立的鹰架外，散落在黄色草场上的斑斑黑点最为显眼，那是牧民们放牧在野外的牦牛。

位于青藏高原腹地的西藏自治区那曲地区总面积达43万平方公里，其下辖的11个县绝大部分地带都属于纯牧业地区。那曲拥有草原面积5亿多亩，占到西藏草原总面积的近一半，生活在这里的牧民们，祖祖辈辈都在和草原打着交道。

随着经济社会的发展，人口和牲畜数量的增加，那曲草原也和其他地区草原一样，面临着超载过牧的情况。超载过牧破坏了草原生态平衡，并引发草原退化、沙化现象发生。

与其他草原不同，那曲草原属于高海拔草原，牧草质量无法和内蒙古、新疆等地的草原相比，草原生态遭到破坏后，要完全修复则极不容易。

为了保护草原生态，从2011年起，中央财政安排资金在全国8个牧区省份全面建立了草原生态保护补助奖励机制，那曲地区也成为这一政策实施的重要区域。

5年即将过去，那曲实施草原生态保护补助奖励机制效果如何？整个地区生态环境是否有所改善？牧民是否从中受益？2015年11月初，记者走进那曲，走进牧民中间，找寻这些问题的答案。

曾经：

超载过牧破坏草原生态平衡，退化、沙化严重

从拉萨出发，向北坐4个小时火车，就来到了那曲。

即使在西藏来说，海拔高于4500米的那曲地区也是一个特殊的存在，很多西藏人对“最苦莫过那曲”这句话有着切身的体会。这里气温太冷，和内地同纬度省份相比，气温要低25摄氏度以上。即使在夏季，晚上也经常寒气逼人，在冬天，出现零下40摄氏度的天气非常正常。因为气温太低，树木无法在这里生长，有很多人尝试过在这里种树，但树苗种下去，一到冬天就冻死了。

特殊的地理环境和气候条件，使得那曲绝大部分地区没有耕地，只有草原。长期以来，这里形成了以牧业为主的经济形态。但与其他低海拔草原地区相比，那曲草原上的牧草生长期也短，只有3个月，牧草也难以长高。

恶劣的先天条件让这块巨大的草原并不丰腴，而越来越频繁的人类活动则对草原带来了更大的影响。尤其是在2009年那曲地区开始进行草原生态保护补助奖励机制试点之前，那曲的草原退化、沙化现象严重。

统计数据显示，截至2008年，那曲地区草原退化面积为22.38万平方公里（约3.21亿亩），占草地总面积的50.8%。在草原退化现象的背后，是整个草原生态系统遭受到了严重破坏，其主要表现为：草地植被稀疏，物种多样性丧失，有毒有害植物入侵并蔓延，鼠虫害猖獗，草地沙化、盐碱化、荒漠化等。

在常年关注那曲草原生态保护的那曲地委党校专家措姆看来，那曲草原生态系统之所以遭到破坏，有自然原因和人为原因两方面因素。

自然因素与气候变暖有关。近年来，随着全球气候的变暖，那曲地区年均气温上升0.6~1.5摄氏度，同时降水量也增加。虽然降水量增加一般有助于缓解草原退化，但由于那曲特殊的高海拔和特殊的气候，导致带来更大的副作用。温度升高，不但导致为植物生长发育提供珍贵水分的冻土活动层退化和消失，还加快了土壤水分蒸发，使本来含水量较低的藏北草原更趋干旱，从而加速了草原退化。

人为因素则是超载过牧。有数据显示，自1958年~2008年的50年间，那曲地区人口增长了近4.67倍，畜均占有的可利用草场面积则从约5357亩减少至1147亩。2008年年底，那曲地区的实际载畜量（存栏）为1484万个绵羊单位（绵羊单位是指计算草场畜牧承载量的基本单位），超出理论载畜量的8.8%，超出合理载畜量的79%。严重的超载过牧破坏了草原生态平衡，直接导致草地退化、沙化、草地生产力下降。

措姆表示，由于人们对草原的利用已经超出了正常的限度，其结果就是草地资源利用接近极限，所以从深层次上看，超载过牧是草原退化和生态环境恶化的根本原因。加之那曲草原生态系统本身就很脆弱，抗干扰能力和自身调节能力都很低，如不及时采取有力的措施，将很难改变这一趋势。

试点：

那曲近三分之一草场获得休养和保护

那曲地区的草原生态能否得到恢复，不仅关系到当地牧民的长远生计，也直接关系到能否保护好藏北草原这块重要的生态屏障。因此，如何在草原载畜和保护草原生态之间找到一个平衡点，显得至关重要。

2009年8月，那曲地区在聂荣、安多、班戈3县正式启动了草原生态保护补助奖励机制试点工作。实施这一政策的目的在于有步骤地推进草原禁牧、休牧、轮牧制度，减少天然草原超载牲畜数量，实现草畜平衡，最终使破坏的草原生态得以恢复。

记者了解到，这一修复和保护草原生态的政策主要有五方面的内容：

一是建立以草定畜奖励机制。按照草场承载和产业发展的要求，确定减畜品种；根据当前实际草场产草

量，重新核定载畜量，确定以草定畜平衡点。

二是建立牲畜出栏补助机制。出台牲畜出栏补助相关政策和标准，提高牲畜出栏率，有效减轻草畜矛盾，有效保护高原生态环境。

三是建立薪柴替代补贴机制。在3个试点县辖区内，实施薪柴替代工程，每户每年补贴1000元用于购买液化气或风能、光能发电装置，逐步减少牧区生活、取暖对牛羊粪的依赖。

四是实施牲畜电子耳标制度，以此来监控牲畜数量。

五是建立草原生态监测制度，通过开展地面监测获取基础数据，对草地资源进行宏观监测。

在最初进行试点时，为了让牧民更快地了解这项政策，3个试点县对奖励补贴内容、标准、对象等进行了公示，同时还以户为单位填写《西藏自治区建立草原生态保护奖励机制牧民享受财政补助政策》明白卡，让牧民清楚地了解自己家的草场应该保留多少牲畜、能得到多少补助。

按照草原保护补奖政策，3县开展了禁牧、休牧、轮牧工作。对于生存环境恶劣、草原退化严重、不宜放牧的草原，3县实行禁牧，按照每亩每年6元标准对牧户给予禁牧补助；对可利用草原，按照草畜平衡载畜量，向完成减畜任务的牧户按照每亩每年1.5元的标准给予草畜平衡奖励，确保每年牲畜出栏率保持在35%以上。

政策的推行需要准确的数据作为支撑。经过核算，聂荣、安多、班戈3县合同载畜量为522.04万个绵羊单位，按照新的载畜平衡点进行计算，3县草场可以承载312.36万个绵羊单位，需要减少209.68万个绵羊单位。按每只绵羊单位奖励补助50元计算，3个试点县的补助资金为1.05亿元。

这一政策推进得很快。到2009年年底，3个试点县就减畜116.05万个绵羊单位，农牧民群众享受到减畜奖励资金5802.26万元，薪柴替代补助资金2271.6万元，受益群众达到2.24万户，初步实现了生态环境保护和群众增收的双赢。

在草原生态保护奖励机制试点1年多的时间里，很多牧民也从中体会到了这项政策带来的益处：虽然牲畜数量减少了，但收入并没有减少，自己的利益得到了保障。

而更为显著的效果是，通过草原生态保护补助奖励机制试点工作，3个试点县畜牧业结构进一步优化，有效控制了草地的实际载畜量，缓解了草畜矛盾，占全地区草原总面积29.76%的草地获得了休养和保护，为畜牧业可持续发展奠定了基础。

实施：

草原保护成效显著，带来多重效益

经过1年多时间，聂荣、班戈、安多3县试点工作取得明显成效，顺利通过了西藏自治区的验收。

和3县同时进行试点的，还有阿里的措勤县和日喀则的仲巴县。2011年，草原生态保护补助奖励机制在西藏自治区全面施行。

按照实施方案，全区实施的草原生态保护补助奖励机制主要包括禁牧补助、草畜平衡奖励以及牧民生产性补贴等方面。

在禁牧补助方面，结合各地天然草原退化情况，全区核定禁牧面积为1.29亿亩，禁牧区按每年每亩6元给予补助，禁牧时限定为5年。禁牧草场涉及牧户17万余户、82.59万人。为确保禁牧草场禁得住，西藏自治区还在有纯牧户的68个县设立了3.04万名村级草原监督员，负责监督草畜平衡、巡查禁牧草场，每名监督员每年补助5400元。

在草畜平衡奖励方面，经财政部、农业部核定，西藏自治区2011年可利用草原中的草畜平衡面积有7.64亿亩，按每年每亩1.5元给予奖励。其中，年末牲畜存栏数量（绵羊单位）与上年相比减少的超载县以及实现草畜平衡的县，享受草畜平衡奖励；没有减少的超载县，则不能享受草畜平衡奖励。

另外，超载户如没完成减畜目标，取消其当年500元的牧民生产资料综合补贴；若超载户为草原监督员，则取消草原监督员资格，不能享受当年监督奖励资金。

截至2014年年底，中央财政共安排西藏草原生态保护补助奖励资金90.27亿元，自治区安排资金5亿元，全区农牧民群众每年直接到户补助资金近18亿元，保护草场10.36亿亩。

在那曲地区，累计兑现群众草原生态保护补奖资金近25亿元，完成草原禁牧5638万亩、退牧还草795万亩、草畜平衡4.12亿亩。

那曲地区农牧局一位负责人表示，草原保护补助奖励政策的实施，带来了多重效益。

一是生态效益良好。那曲地区的整个生态环境得到了有效改善，禁牧区植被恢复明显，植被覆盖率达到了60%~70%以上，不但草原植被盖度、高度均有所提高，植被也呈现出了多样化，从而减轻了草地退化与沙化的程度。

二是经济效益可观。那曲地区每年兑现给牧民群众的奖补资金约为4.8亿元~6.7亿元，约占农牧民人均收入的20%左右，为促进牧民增收发挥了较强的作用，牧民增收效益十分明显。

三是社会效益明显。草原保护补助奖励政策的实施，让牧民群众真正从“绿色”中得到了实惠。

牧民：

牛羊吃饱，收入不少，真正从草原保护中受益

记者来到那曲草原时，这里已经进入初冬季节。放眼望去，草原上的草已经全部变黄，一人多高的铁丝网将草场和道路隔开，一群群低头吃草的牦牛不

时从车前闪过。

在那曲地区农牧局李科长的带领下，记者来到那曲县罗玛镇四村。这是一个有着218户定居牧民的村子，村子坐落在起伏不平的草原中间，紧挨着村子的一大片草场已经用铁丝网围了起来，和外面的牧场相比，这里的牧草明显高了不少。李科长说，这就是禁牧的草场。

“实施草原生态保护补奖政策，对于村民们来说，收入并不会减少。”罗玛四村村支书嘎嘎告诉记者，除了牧业收入之外，村民们还可以获得草畜平衡奖励和禁牧补助。

罗玛四村总共有1.1万头牲畜、33万多亩草场，其中有28万亩草场实行草畜平衡，其余5万亩草场实施禁牧。嘎嘎说，按照禁牧草场每亩6元的补助标准，仅禁牧这一块，全村每年就会有30万元的补助。

政策也一直根据实际情况进行着微调。从2011年开始，只要草场禁牧，村民们就会有补助收入。从2014年起，只有做到草畜平衡的村民，才可以享受到补助资金，草场超载户是无法享受国家政策补助的。

“只要禁得住，就有补助。如果草场牲畜量超载，就没有补助。”嘎嘎说。

随着草原生态保护补奖政策的实施，国家对牧民的补贴种类也多了起来：如果草场没超载，每年每亩补助1元；禁牧补助每年每亩6元；草畜平衡每年每亩1.5元；实施人工种草，每年每亩补助10元；牧民生产资料综合补贴每年每户500元；如果成为草原监督员，每年还有5400元的补助。

嘎嘎说，在罗玛四村，有59户牧民做到了草畜平衡，“达到草畜平衡的村民，补贴最多的可以拿到8000元，最少的也有500元左右。算下来，总共可以拿到19万元。”

国家补贴政策带来的效果也很显著。嘎嘎说，现在村子里许多人把牲畜卖掉了，牲畜增长得很慢。

变化最大的还是这片草原。嘎嘎说，禁牧的5万亩草原，自禁牧以来没有牲畜进去，草原生态恢复得很快。

嘎嘎告诉记者，政策没有实施之前，草原覆盖面积少于40%，很多地方出现了沙化现象。自从2011年政策实施以来，4年多来，草场覆盖面积增加了20%，达到了60%，一些地方的草原牧草覆盖度甚至达到了80%~90%。不但产草量增加，物种也多样化了，还长出了很多过去都没见过的草。

37岁的牧民次仁塔奇对草原生态保护补奖机制政策实施带来的益处感受很深。这个有着8口人的大家庭共拥有2387亩草场，其中800多亩属于禁牧草场。次仁塔奇告诉记者，2010年时，他家的牦牛、绵羊、山羊折合265个绵羊单位，但到了2014年，只剩下了182个绵羊单位，原来的绵羊、山羊全卖掉了，只剩下了33头牦牛。

“过去牦牛都吃不饱，现在草场恢复得很好，牦牛都能吃饱了。2015年我还拿到了8000元的补助，感觉不错。”次仁塔奇说。

这种不错的感觉在次仁塔奇的房子和家具上就可以看出来。这是一座用石头和混凝土垒砌起来的藏式房子，房子里也布置上了各种现代化的家用电器，以及做工精良、具有民族风格的家具。

不过由于多种原因，导致一些牧民的牲畜量难以削减下去。48岁的牧民边巴有2052亩草场，实施草畜平衡的草场有1587亩，禁牧草场465亩。按照政策，除去禁牧面积，他家应该有140.3个绵羊单位，但在2014年，由于牲畜量没有削减下去，依然有256个绵羊单位的牲畜。因为这个原因，边巴没有享受到国家的补助。

为什么牲畜量没削减下去？边巴的说法是，家里人口多，如果按规定把牲畜减下去，家里就会返穷。

李科长说，其实国家实施草原生态保护补奖政策，不但是要改善草原生态环境，有效遏制草原退化，还要实现草原永续利用和畜牧业可持续发展，促进牧民增收，是一举两得的好事，“我们希望在新一轮奖励政策实施时，有更多的牧民能真正认识到这一点，真正做得草畜平衡。”