中国网记者 王金梅 苏文彦
【摘要】
2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，方案提出组建国家林业和草原局，加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理，保障国家生态安全。这是继党的十九大报告提出“统筹山水林田湖草系统治理”之后，对草原生态保护的又一重大具体举措。
2018年全国两会期间，多位全国人大代表和全国政协委员就草原生态保护提出建议、建言献策，围绕加强草原保护，推进草原立法工作，修订《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）等话题展开热议。
我们关注到，早在2017年全国两会，全国政协委员、内蒙古自治区人民检察院副检察长郑锦春就曾向大会提交了一篇“关于加快修订《草原法》，强化草原执法监督的建议”，并收到国家农业部答复。
就“加强法制建设，促进草原生态保护以及《草原法》修订”话题，中国网草原频道记者专访全国政协委员、内蒙古自治区人民检察院副检察长郑锦春。郑锦春建议，从七个方面加快修订《草原法》，强化草原执法监督，用好法律武器，坚强守护祖国北疆的绿色万里长城。
全国政协委员、内蒙古自治区人民检察院副检察长郑锦春在全国政协十三届一次会议现场
提案收到回响 多条建议被农业部“全部采纳”
中国网记者：我们了解到，早在去年两会，您就向大会提交了“关于加快修订《草原法》，强化草原执法监督的建议”，这份提案撰写的初衷为何？办复的结果怎样？
郑锦春：作为一名检察系统的全国政协委员，同时来自北疆内蒙古草原，我一直非常关注草原生态保护方面的立法工作。针对目前草原生态保护现状，我认为，随着社会发展和改革的不断深化，2003年出台的《中华人民共和国草原法》已不能完全适应当前草原保护和管理的需要，亟需加快修订，应通过法律手段，强化草原执法监督。
2017年全国两会期间有关于《草原法》修订的提案提交以后，我非常高兴地收到了农业部的提案办理答复函，并得知农业部经过综合多方意见，“已形成《草原法》（修订草案），正在积极配合全国人大推动《草原法》修订” 。农业部复函中对于我提案提及的每一个问题都给予了清晰明确的回复，关于草原概念、具体主管部门和监督部门、草原保护等内容所提建议已经全部采纳。关于规范草原经营权流转、严格征占用审核审批程序、强化草原执法监督检查权、强化草原执法监督管理体系等内容基本采纳或部分采纳。
今年两会，我们欣闻国务院机构改革方案中提出将组建国家林业和草原局，这对加大草原生态监督管理，推进《草原法》的修订落实，从而保障国家生态安全意义重大。作为一直关注这一领域的政协委员，我感到非常振奋和欣喜，也极大地提高了我的履职成就感和热情。
全国政协委员、内蒙古自治区人民检察院副检察长郑锦春在全国政协十三届一次会议小组会上发言
遏制草原退化沙化 加强禁牧、草畜平衡执法监管
中国网记者：你认为《草原法》修订的紧迫性体现在哪些方面？
郑锦春：我认为主要有三个方面：《草原法》修订是草原执法监督管理的迫切需要；是遏制草原退化沙化，维护和改善生态环境的迫切要求；是全面加强禁牧、草畜平衡监管工作的客观需要。
中国网记者：能否具体谈谈？
郑锦春：首先，十八大提出生态文明理念，并纳入五位一体的发展战略，依法保护草原生态环境，是生态文明建设的重要手段。近年来，草原违法行为呈现出发案量大、分布面广、形式多样复杂的特点。非法开垦草原、违法征占用草原、乱采滥挖草原野生植物、违反禁牧休牧和草畜平衡规定等活动在各地普遍存在。由于草原执法部门建制低、经费不足、人员少、装备差，严重影响了草原执法工作正常开展，草原执法机构的现状与工作日益繁重的实际不适应。因此，《草原法》修订是草原执法监督管理的迫切需要。
其次，草原是内蒙古自治区生态主体，更是 “三北”地区天然绿色屏障，对调整气候、涵养水源、防风固沙、防止水土流失具有重要作用。但草原地区气候干旱，草原生态环境极为脆弱，加之草原监督管理体系薄弱，导致草原面积逐步减少，使草原生态环境依然严峻。因此，加强草原监督管理体系建设是遏制草原退化沙化，维护和改善生态环境的迫切要求。
第三， 草原补奖政策的目的是通过补助和奖励措施，减少草原超载过牧的压力，达到草原畜平衡，最终实现草原生态得到有效恢复，而达到这一目标的重要措施是依法监督管理。国家新一轮草原补奖政策已经启动。加强草原监督管理体系建设，发挥好草原监督管理职能，有效监督禁牧草畜平衡管理，制止人为破坏，势在必行。
建立一支严厉打击破坏草原生态行为的坚强执法队伍
中国网记者：从你工作调研中了解到的情况来看，你认为内蒙古草原生态保护亟待解决的问题有哪些？
郑锦春：内蒙古拥有天然草原面积13.2亿亩，占全区国土总面积75%，占全国草原总面积22%，是国家重要的北疆生态屏障。
《内蒙古自治区草原违法案件统计分析报告》显示，“十二五”期间，草原违法案件发案78831起，草原违法行为发案量大、分布面广、形式多样复杂，非法开垦草原、违法征占用草原、乱采滥挖草原野生植物、违反禁牧休牧和草畜平衡规定等活动在各地普遍存在、屡禁不止。
但是，相对而言，草原执法监督队伍却十分薄弱。内蒙古现有的1800多名专职草原执法人员，肩负着依法保护内蒙古草原、打击各类破坏草原违法行为的重任，平均每个草原执法人员承担着约66万亩草原的保护任务。存在着执法人员少、任务重等很多实际困难，许多应开展的执法工作难以进行或无奈放弃，导致破坏草原的违法行为难以得到及时有效制止和查处。因此，借助国务院机构改革的契机，建立一支严厉打击破坏草原生态行为的坚强执法队伍十分必要，而且迫在眉睫。
农业部主办的“大美草原守护行动”启动仪式现场
七条针对性良方 为《草原法》修订献计献策
中国网记者：针对这些问题，你有哪些具体建议？
郑锦春：我建议从以下七个方面具体修订《草原法》：
1、细化草原的概念，这也是我的提案建议中被农业部复函“全部采纳”的部分。即本法所称草原，指以草本或者半灌木为主，或者兼有灌木和稀疏乔木，植被覆盖度大于等于5%，乔木郁闭度小于0.1，灌木覆盖度小于40%的植物群落及其着生的土地构成的综合体，以及县级以上人民政府规划用于放牧和割草的其他土地。草原包括天然草地和人工草地。天然草地指主要由自然生长形成的草地、草山和草坡；人工草地指经人工建植形成的草地，不包括城镇绿化草坪。
2、明确具体主管和监督部门。即国务院草原行政主管部门和县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律法规实施情况的监督检查，对违反草原法律法规的行为进行查处。
3、规范草原经营权流转。与土地承包法等相关规定衔接。
4、细化草原保护的内容。国家对草原实行用途管制制度。非经法定程序，任何单位和个人不得改变草原用途。禁止开垦草原。禁止在草原上实施耕地占补平衡项目和植树造林。禁止在天然草地上剥取草皮用于城镇绿化、道路护坡等。未经合法程序批准，不得在草原上实施建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土等行为。
5、严格征占用审核审批程序。即进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用集体所有的草原或者使用国家所有的草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。建设项目需要使用草原的，在项目可行性研究阶段，应当由县级以上人民政府国土资源主管部门商草原行政主管部门提出预审意见。因建设征收、征用集体所有的草原或者使用国家所有的草原的，应当交纳草原植被恢复费。
6、强化草原执法监督检查权。即草原监督检查人员履行监督检查职责时，应当统一着装，佩戴标识，向被检查单位和个人出示执法证件，并有权采取下列措施：要求被检查单位或者个人提供有关草原权属的文件和资料，进行查阅或者复制；要求被检查单位或者个人对草原权属等问题作出说明；进入违法现场进行拍照、摄像和勘测；责令被检查单位或者个人停止违反草原法律、法规的行为，履行法定义务；查封违法作业场所，扣押非法作业工具。
7、强化草原执法监督管理体系建设。一是旗县级以上人民政府应当单独设立草原监督管理机构，将各级草原监督管理机构名称统一更名为“草原监督管理局”。自治区级以下草原监督管理局应高配半格。二是各级草原监督管理机构根据工作需要，应当配备专职草原监督管理人员。三是各级人民政府应当将草原执法监督和禁牧、草畜平衡等工作运行经费列入财政预算，保证执法监督经费。
在农业部主办的“大美草原守护行动”启动仪式上，农业部草原监理中心主任李伟方带领参会的全国草原监理执法人员代表集体宣誓。
“不懈努力，坚强守护祖国北疆的绿色万里长城”
中国网记者：内蒙古检察机关在草原、湿地等自然资源保护方面开展了哪些具体工作？
郑锦春：近几年，内蒙古检察机关不断加强草原、湿地、林地等生态资源保护力度。一方面，加大刑事检察工作力度，维护草原生态安全。积极开展“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”，督促行政机关及时移送涉嫌生态环境资源犯罪案件；加强生态环境领域行政执法与刑事司法的衔接配合，共同打造草原、林地、湿地等资源的外部合力。同时，全区检察机关以“大专项带动小专项”，自然资源密集地区的检察机关均结合本地区实际，开展了不同类别的专项行动，例如兴安盟检察机关打造“法律监督＋综合治理＋恢复性司法”三位一体生态检察模式，作为全区检察机关创新创优项目在全区推广。
另一方面，积极开展检察公益诉讼工作，强化草原生态司法保护力度。作为公益诉讼试点地区，内蒙古检察机关先后开展了“保护北疆生态屏障”“保护母亲河——黄河”“参与土壤污染治理行动”三个专项活动，有效拓展延伸了公益保护的广度和深度。
自2016年以来,内蒙古自治区作为全国13个试点省市区之一，检察机关共督促行政机关履行职责499件，通过诉前程序督促恢复被污染、破坏的林地、草原10余万余亩，督促531个违法企业、个人进行整改，监督撤销违法发放的近4000亩国有土地使用权证，一批群众反映强烈的环境污染、生态资源破坏等问题得到有效治理。检察机关向法院提起公益诉讼案件88件，在已判决的案件中,检察机关的诉讼请求全部得到法院支持。正如习近平总书记所说“检察官是公共利益的代表”，我们内蒙古检察机关作为北疆公共利益的守护者，将不懈努力，通过刑事检察与公益诉讼，筑牢北疆生态安全屏障。
参加农业部主办“大美草原守护行动”启动仪式的草原管护员代表
中国网记者：对于守护北疆绿色草原，你有什么样的愿景和期待？
郑锦春：草原，是内蒙古的重要标志之一，也是草原文化的源泉。保护草原，是内蒙古生态司法保护的重中之重，内蒙古检察机关将按照李琪林检察长的部署和指示，把习近平总书记的讲话嘱托落实到本职工作中，重点做好生态环境公益诉讼工作，结合草原、森林和湿地保护任务,部署开展相应的专项活动，将最高检部署的“打击破坏环境资源违法犯罪专项立案监督活动”与公益诉讼工作结合起来，在严惩破坏生态环境和自然资源犯罪同时，做好公益保护工作。结合国家机构改革工作，按照中办国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，积极探索检察公益诉讼环节的生态环境损害赔偿制度，尤其是建立专项草原、林地等环境损害赔偿金制度，贯彻“惩治与恢复”并举的生态司法保护理念。
只要我们齐心聚力，不懈努力，我相信草原的生态环境一定能得到坚强守护，祖国北疆的绿色万里长城一定会无比坚固。
（摄影：中国网记者王金梅）
