中国探索国有森林草原无居民海岛有偿使用

完成包括房屋、土地、林地、草原、海域等在内的不动产统一登记制度的基础性作用终于开始显现。以此为基础，中国的国有林地、草原、无居民海岛等的使用，正在面临重大改革探索。

在不动产统一登记制度建立并完善后，中央政府已经考虑在国有林地、草原、无居民海岛等“全民所有”自然资源领域探索有偿使用制度。随着改革探索的深入，既有该领域常用的行政划拨使用的方式，将逐渐成为历史。

目前，土地、矿产等已经先行采用有偿使用的方式，并形成了以土地招拍挂为代表的交易制度。未来，中国内地也将逐步建立各类自然资源交易平台，以市场机制支配各类自然资源的使用。

有偿探索

中国的国有自然资源使用制度，在农历鸡年之中，或将开始重大的改革探索。日前，多位权威消息人士告诉《中国经营报》记者，中国已经确定在国有林地、草原、无居民海岛三个领域，探索有偿使用改革。

所谓“国有”，即以“全民所有”为产权制度的自然资源。在中国内地的产权框架下，林地、海岛、草原等领域的产权主要有两大类，一类是国有，即全民所有制；另一类为集体所有，即使用权利归各类集体经济组织拥有。此次进行有偿使用探索的，即是全民所有的林地、草原和无人海岛。

目前，中国各级政府在实质上扮演着“全民所有”各类资源的代表。但是，在实际工作中，政府既是全民所有自然资源所有者代表，又是公共利益的管理者。“这种职能定位上的重叠，导致两个角色之间缺乏一个有效的机制，能将自然资源所有权权利和政府职能行为统一起来，发挥最大的效率。”一位参与改革方案前期论证的专家称。

具体而言，在国有自然资源领域，存在着大量以行政划拨为基本方式，使用自然资源的行为。即不同级别的政府，根据自身职权范围，通过行政命令的方式，许可对国有自然资源的使用。而行政命令的本质，即决定了这种国有自然资源的使用，基本上是无偿的。在国有林地、草原、无人海岛等领域，这种使用方式表现得十分突出。

“资源开发利用缺乏整体规划、效率低下和资源浪费现象比较普遍；资源有偿使用制度不够完善；一些领域仍然采用行政许可方式配置自然资源等,这是我国自然资源配置存在的问题。”北京师范大学能源与战略资源研究中心副主任林卫斌说。

技术保障

“以前进行这类探索和改革，在技术上可能还存在一定的障碍，但现在局面已经不一样了，因为不动产统一登记制度已经基本建立起来了，进行这项探索有了最基本的信息化基础。”前述权威消息人士告诉记者。

一切皆在筹划之中。在此之前，国家林业局、国家海洋局等主管部门，已经将林地、草场、海权等基础性信息数据库移交给国土资源部。根据国务院的分工安排，国土资源部是不动产统一登记工作的牵头部门。

按照此前的国务院批准三定方案，国家海洋局掌握国家级、由国务院批准的项目用海、用岛登记发证数据，并拥有这些数据的保管、保存、查询的权力。而在不动产统一登记制度建立后，国土资源部被国务院明确为不动产统一登记的牵头部门，并将所有不动产统一登记的职能，明确为国土资源部。

根据《土地管理法》等有关法规，国家层面的不动产登记包括国有重点林区林地、森林林木的登记发证，国务院批准的项目用海、用岛的海域使用权的登记发证，中央国家机关使用的国有土地登记发证。

记者了解到，此次国家海洋局移交的有关数据包括自2002年至2015年9月底、国务院批准的项目用海登记现状数据共706宗，包含约4.7万条数据和3200多个图片，确权用海面积约8.5万公顷。“除此之外，国家海洋局将国务院批准的项目用海、用岛登记发证数据移交至不动产统一登记平台并实现网络互联互通。”

因此，对于当前国有林地、草原、无居民海岛的有关情况，不动产统一登记信息平台，已经有了清晰的掌握。而这也恰恰是选择这三个领域开始对自然资源有偿使用进行改革探索的重要原因所在。

全面铺开

根据本报记者掌握的情况，国务院目前已经明确，未来将在所有国有自然资源领域建立明晰的产权制度，并在此基础上，全面实施国有自然资源的有偿使用，从而全面改变当前自然资源使用领域市场化机制不足、竞争性不够的问题。

按照目前的归类划分，国有自然资源被划分为六大类，分别是土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛。其中土地和矿产资源率先较大规模地推行了有偿使用制度。因此，国务院已经对这六类国有自然资源的有偿使用制定了具有针对性的目标。

在土地领域，须完善国有土地资源有偿使用制度，以扩大范围、扩权赋能为主线，将有偿使用扩大到公共服务领域和国有农用地。在国有水资源领域，须完善水资源有偿使用制度，健全水资源费差别化征收标准和管理制度，严格水资源费征收管理，确保应收尽收。

在矿产资源领域，须完善矿产资源有偿使用制度，完善矿业权有偿出让、矿业权有偿占有和矿产资源税费制度，健全矿业权分级分类出让制度。在国有林地方面，须严格执行森林资源保护政策,规范国有森林资源有偿使用和流转,确定有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式，通过租赁、特许经营等方式发展森林旅游。

在国有草场领域，须建立国有草原资源有偿使用制度，对已改制国有单位涉及的国有草原和流转到农村集体经济组织以外的国有草原，探索实行有偿使用。在国有海域海岛领域，须完善海域海岛有偿使用制度，丰富海域使用权权能，设立无居民海岛使用权和完善其权利体系，并逐步扩大市场化出让范围。

中办、国办近日印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》明确指出，建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度,更多引入竞争机制进行配置。在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本基础上，完善自然资源及其产品价格形成机制。

国务院发展研究中心副主任王一鸣说,产权明晰是引入市场机制配置资源的基础和前提。要建立明晰的产权制度，对所有自然生态空间统一进行确权登记，健全国家自然资源资产管理体制，区分自然资源所有者和监管者职能，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。在此基础上，完善自然资源有偿使用制度，更多引入竞争机制。